当代物权法百科全书小辞典初稿225-1 (第1/2页)

    当代物权法百科全书小辞典初稿225-1

    政府权益与国企利益的简单推导

    一、基本理念

    正确处理好政府权益与国企利益的关系，应当是正确处理好国家一级制度信托所有权与国家二级制度信托所有权之间的物权关系，包括法律关系、法锁关系、信托关系和社会关系在内，是关乎物权化、系统化、制度化、改良化的内部物权关系，主要表现形式是内部的利益聚合与利益分配、集权与放权、加权与减权、既同一又区别的制度信托式物权关系。尽管是内部的物权关系，却比外围的、外交的、外在的物权关系更加重要、更加复杂，需要认真对待。

    现实情势下，在各种物权关系中，当数国家出资人主体的物权关系最为全面、最为复杂。光是内部的物权关系就复杂得不得了。其基本形态是“国家出资人 国家机关法人 国有企事业单位法人”三大内部的物权关系，如果分别加上中央政府与地方政府、中央企业与地方企业，再加上一些事业单位，不只是三边形的物权关系了，而是四边形、五边形、六边形至更多的N边形的物权关系了。如果再加上一些中外合资成分，解析这种N边形的物权关系需要多个方程式了。

    物权法第55条关于“国家出资人权益的行使”的特别规定，立法目的意义在于以下几个方面。

    第一，解决现实问题。随着国有企业改革的不断深化，国有资产管理体制和财税分享体制改革不断推进，国有资产管理面临的体制性障碍还未得到真正解决，政府的社会公共职能与国有资产出资人职能没有完全剥离。一方面造成国有资产出资人不到位，国有资产监管职能分散，权利、责任和义务不统一，管资产与管人、管事脱节；另一方面导致政府对企业进行行政干预、多头管理，制约了国有企业建立现代企业制度。物权法第55条关于“国家出资人权益的行使”的特别规定是点睛之笔。

    第二，解决理论分歧问题。过去30年来热烈讨论过“所有权与经营权分离”的问题。这是一种缺乏法理的极端说法。国家机关与国有企业都是国家法人的信托所有权人，只是分工不同而已。物权法权威解读文本中，也不再提及“两权分离”的问题了。物权法草案讨论的那几年中，众多法理学家炮轰“两权分离”的理论，使得这种荒谬的理论无以立足。

    那种“两权分离”的陈旧理论，那种将政府权益当作本单位权益、或者将国企利益当作政府权益的做法，或者将国企利益当作本单位利益的做法，或者将二者之间的权益完全对立起来的做法，都是失之偏颇的，都是没有法律依据的。

    2008年10月28日是继物权法之后出台的《企业国有资产法》，是正确处理好政府权益与国企利益关系的代表性法律，明确规定了中央政府和地方人民政府出资人与国家出资企业应当享有的权利和所履行的义务，对于企业国有资产的管理进行规范化、制度化建设具有重要的意义。不过，这种制度物权法是以统治权、管理权为主线展开的，至于他们的物权关系、法锁关系、信托关系和社会关系的份量并不重。我们的分析研究可以集中在物权关系并向法锁关系、信托关系和社会关系扩展，针对一些焦点、难点问题进行深入研究。

    为了便于了解这个问题，首先认识一下，当企业一旦存在国有资产时，存在于企业的资产所有权归属应当如何判别？然后作一个政府权益与国企利益的简单推导。

    二、双方的产权关系简单推导

    其实，以上问题是不难解决的。要不然，采取自问自答的形式来解释。1、国家投资在国有企业的财产是谁的？答：国家的。2、国家的财产所有权谁来掌管？答：由投资的政府来掌管。3、政府投资的国有企业由谁来领导？答：由政府来领导。4、国有企业如何行使财产支配权？答：受政府委托的财产支配权。5、国有企业行使的财产支配权是什么权？答：国有资产的制度信托所有权。6、国有资产的制度信托所有权是什么权能？答：国有资产的制度信托占有权、制度信托使用权、制度信托收益权、制度信托处分权四种权能。7、既然国有企业行使的是国有资产的制度信托所有权，那么，政府行使的是国有资产的什么权？答：政府行使的是国家的一级制度信托所有权。8、国家的财产所有权是什么权？答：国家的财产所有权是代表全民的占有权、使用权、收益权和处分权及其他支配权。9、国有资产的信托所有权是不是独立行使的所有权？答：国有资产的制度信托所有权不是独立行使的所有权，是从属于国家法人所有权的次级（或从属级）的信托所有权。10、国家的财产所有权是不是独立行使的所有权？答：国家所有权是主级（或原始级）所有权，在一定条件下可以由政府独立行使所有权，但条件受到客观条件限制时政府与国有企业共同行使国家所有权。11、政府行使的国家所有权与企业行使的信托所有权是两个不同性质的所有权吗？答：表面上看似两种性质不同的所有权，实质上是同一种性质的所有权，即本质上都是国家所有权。之所以要区分为两种所有权，是为了厘清政府与企业各自的权、责、利、义和相互之间的关系。（注：以上所称企业，也包括经营性事业单位在内，下同）

    以上11个问题，是采取简洁的方式来提问的。如果祥细来解答，需要很长的篇幅。

    笔者早就说过，国有资产的所有权人一定是国家法人，主制度信托所有权人是政府，不是国有企业，也不是国家事业单位，也不是其他什么第三者。当然，国有企业、经营性事业单位也应该有相对的财产占有、使用、收益和处分的权利，但是，这种所有权，是依附于国家所有权后面的制度信托所有权。也就是受国家所有权掌控的制度